[84]当利用人必须与外界隔绝，因而与公营造物有极紧密的身份连结时，如学生与学校、监狱与犯人，则为公法利用关系。

长期以来，我国学者的关注点主要集中在公民权利的行政限制上，即国家通过行政机关的执法行为对公民权利进行的个别化限制。[28]参见苗连营：《立法法重心的位移：从权限划分到立法监督》，载《学术交流》2015年第4期。

具体而言，适当性处理的是目的与手段的关系。这一适用客体主要是从立法内容的角度进行观察的，要求法律在内容上必须具有公法属性，常见的各类行政法律规范都可划归于这一范畴。必要性直接将国家权力行使的目的置于观察范围之外，只是对那些经过适当性审查所挑选出来的手段群依次进行比对。甚至作为合理性原则发源地的英国，这些年也开始接纳比例原则，将其作为审查判断立法是否合宪的重要基准。[19]参见[美]莫蒂默·艾德勒、查尔斯·范多伦编：《西方思想宝库》，《西方思想宝库》编委会译编，吉林人民出版社1988年版，第943页。

比例原则是法学学科领域的专属概念，在某些国家已经实现法律化，其在比例一词的基础上具有了独特的法理意涵。[20]参见蔡宗珍：《公法上之比例原则初论---以德国法的发展为中心》，载《政大法学评论》1999年第62期。其主要原因在于，作为严格意义之法的英国宪法并无形式上的集中辨识度和高级地位，这就使得搜寻违宪审查的审查基准在技术上不可能。

[26]换句话说，其日常工作量的最大板块，就是具体的规范审查。在将来，模式的出现是有机会的，但其最基本的组成要件在当前仍处于探索与建构之中。这样看来，作为审查机关——不止是从《立法法》，更是首先从《宪法》那里被授予了监督权——全国人大常委会是不是必须允许被质疑的法规范有被通知、被自行修改或废止的机会？其实未必。[62]对于实定法上的宪法监督或合宪性审查，应当依循动态视角予以描述和评价。

中共十八大四中全会之后，以此为基础的《宪法解释程序法（专家建议稿）》在网络上（中国宪治网）公开发布，同时，有一波密集的立法呼吁见诸传媒和学术平台，包括秦前红教授、王旭教授、马岭教授等，都指出缺乏专门的程序机制是制约我国宪法实施的主要瓶颈。（2）从监督范围或事项来看，主要取决于宪法条文的列举——监督宪法实施（《宪法》第62条第2项、第67条第1项）、解释宪法（《宪法》第67条第1项）、解释法律（《宪法》第67条第4项）、[59]对国务院的行政法规、决定和命令的撤销（《宪法》第67条第7项）、对省、自治区、直辖市的地方性法规和决议的撤销（《宪法》第67条第8项）。

不论如何，在表面上看，审判机关并不是没有转呈违宪争议的合法渠道。从合宪性解释的角度来看，抽离了合宪性审查，这一原则自然无从谈起。这包括了一直备受关注的合宪性解释，[13]以及其他实施方式[14]等。[10]不过，当时也有持论中肯且冷静者：胡肖华教授在2009年就及时地指出过，宪法进入诉讼，并非只有违宪审查一途。

参见于文豪：《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，载《中国法学》2018年第6期，第50页。但是，如果制度建构的过程就包含了结构性失衡，那就真的可能导致这种局面：备案审查越完备、越发达，合宪性审查反而越边缘、越寂寞。二、具体审查的必要性 宪法实施的任何具体形式，必须是立宪主义的普遍原理与本地宪制架构相结合的产物。相比而言，具体审查仍是一种呼吁、设想。

[3]在认知层面，这是对宪法法院模式所催生的当代特定概念[4]的某种误用或溯及既往式的附会。在合宪性审查工作加速推进的今天，不同的制度单元的成长速度各有不同，这是极其正常的现象，因为制度建构、实践突破，与观念更新有着密切的互动关系。

在这份司法解释中，宪法与各级人民法院关于审判工作的指导性文件、会议纪要、各审判业务庭的答复意见以及人民法院与有关部门联合下发的文件等文件类型并列在一起，一同被排除在裁判文书文本以外，可以说，这是一个相当扎眼而怪异的操作。当个案审判与合宪性审查之间缺少直接的程序连接时，宪法对于法院而言，可以是一种助力，但不是一种诫命，这就决定性地取消了审判机关进行合宪性解释的内在动力，即便这么做在法律论证上是有用的、可取的。

备案审查与合宪性审查之间，只是有所交叉、有所同构，但不应混淆。宪法监督的核心机关或主导机关，是全国人大常委会，这意味着，一般性、对世性的违宪判断权，必须由其掌握，并且其判断是终局的、权威的——除非在极其例外的情况下被全国人大所推翻——这一点，也仅仅是这一点，才是当前宪法监督的本质规范，是合宪性审查概念之下各种具体程序机制需要予以遵循的。这种特定的审查程序，或者说方式（approach）、类型（mode）、权限（jurisdiction），在合宪性审查制度成熟运行的国家或地区，是常见的、典型的、必备的。参见韩大元：《〈宪法解释程序法〉的意义、思路与框架》，载《浙江社会科学》2009年第9期，第15页。意大利宪法法院几乎与德国宪法法院在同一时期建立（1956年正式开始运作）。[50]消除规范冲突，以便维护法制的统一和权威，是备案审查的初衷和根本目的。

其二，备案审查制度是事后合宪性审查之具体实践的制度基础。[25]在实践中，意大利宪法法院最主要的工作就是接受并处理来自其他普通法院——民事、刑事和行政法院——的审查提请。

需要留意的是，《监督法》第五章规范性文件的备案审查之中有条文（第31、32、33条）专门规定了司法解释文件的备案与审查问题，拓展了《立法法》上相应制度的被审查对象，但也没有规定审查要求权该如何行使。德国合宪性审查现状不是孤例。

相关国家机关并不是缺乏发现规范冲突的能力，而是由于现有的制度环境使其无法将所发现的问题转化为审查建议合宪性疑虑主要来自地方各级人民法院或专门法院。

2.全国人大常委会——被误读的机构属性 在此须反思一种思维倾向，这与具体审查的制度空间息息相关：全国人大常委会的合宪性审查是立法审查吗？具体审查既可以被看作由个案撬动的宪法效力之落实，也可以被理解为宪法审查机关间接参与个案之司法解决（法律效果可以不止于个案）。关于德国的具体审查，她准确地指出，其审查对象是法律，但合宪性之争议是在具体的诉讼中引发的，并认为——可以说呼应了龚先生的看法——这一点与美国的附带式审查十分接近。不过，这毕竟是工作层面的规定，要跳出立法监督的固有模式、机构界限，与审判实践形成制度化连接，则有待更高层面的制度设计与规范供给。全国人大常委会既是立法机关，也是监督机关，或者——在并非严格用语的情形中——也可以是其他什么机关，关键在于，其行使何种具体权力。

但林教授所称的准附带审查并不是制度化的具体审查，而是审查机关对于特定个案所反映出的问题的积极回应。但现时情况是，违宪审查（今天的合宪性审查）在我国的制度化方向，是审查机关（并非审判机关）与其他机关（可以是审判机关）之间的连接、互动与合作，[61]这应该容许我们有不同的想象。

各大区拥有明确的立法权限，其与中央立法权（国家立法权）之间的界限由宪法所订立。参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第122-123页。

[45]郑磊、赵计义：《全覆盖的备案审查制度体系勾勒——2018年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2019年第4期，第89页。[37]参见杜强强：《合宪性解释在我国法院的实践》，载《法学研究》2016年第6期，第107页。

（四）备案审查的挤压效应 备案审查对于加强宪法实施与监督具有重要意义。第二，备案审查制度在当前的建构思路，是否能够与具体审查的核心要素协调起来，仍有待观察。[29]具体审查程序的极度活跃，也表明了意大利的普通法院在宪法审查的整体格局中所扮演的重要角色，无怪乎一直以来都有观点认为，意大利的合宪性审查更应当被归类为一个介于集中审查与分散审查之间的中间模式。[54]林彦教授认为，之前广受关注的孙志刚案、任建宇案，都是因为个案最终经由建议而废止了有关行政法规，体现出抽象审查出现了向准附带审查转变的迹象。

新设的全国人民代表大会宪法和法律委员会，也被普遍认为将在人大常委会的统一领导之下，借由法工委等工作机构的支持与配合，承担相应的具体职责。[8]马岭：《德国和美国违宪审查制度之比较》，载《环球法律评论》2005年第2期，第164页。

但是，当前我国审判工作的实际是——以最高人民法院2016年发布的《人民法院民事裁判文书制作规范》（以下简称《民事裁判文书规范》）[32]的规定为例——宪法（指宪法典的条文）不得充当民事案件的裁判依据。[28]而据其同事隆波里教授的介绍，1956年至2007年期间，宪法法院95%的案件是通过附带审查的方式进行的。

例如，法律法规资源已清晰且充分，那么，很可能无需宪法出手，比较法上也都有禁止向一般条款逃逸[63]等司法原则或司法技术。如果说，在违宪审查的意义上，我国法院无权对法规范作一般性的效力否定，但是，难道我们能够反过来笼而统之地排除宪法规范与个案的一切关联吗？这显然也是不行的。